„უცხოური აგენტის“ კონცეფცია ამერიკული და რუსული კანონმდებლობით დიამეტრალურად განსხვავდება ერთმანეთისაგან.

ჩვენი თანამოქალაქეების სწორი ინფორმირების მიზნით, გვსურს, რამდენიმე სამართლებრივი განმარტება გავაკეთოთ „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ და „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონპროექტების დებულებებთან დაკავშირებით. 

ამ ორი კანონპროექტის ინიციატორთა აზრით, ერთი, ანუ პირველი კანონპროექტი არის ქართული კანონპროექტი, ხოლო მეორე არის ამერიკული კანონპროექტის, FARA-ს სიტყვა-სიტყვითი ანალოგი. ამასთან, კანონპროექტის ავტორთა განმარტებებით, „უცხოური გავლენის აგენტის“ კონცეფცია ქართული ვერსიით არის უფრო რბილი და შესაბამისად მისაღები ვარიანტი, ვიდრე ამავე კონცეფციის ამერიკული ვერსია, თუმცა მათივე განმარტებებით, „უცხოური გავლენის აგენტის“ ამერიკული ვერსია თავის თავში მოიცავს ამ ტერმინის შემოთავაზებულ ქართულ ვარიანტსაც, რაც არ შეესაბამება სინამდვილეს. 

„უცხოური აგენტის“ FARA - სეული განმარტება არა თუ არ ემთხვევა ე. წ. ქართული ვერსიის „უცხოური გავლენის აგენტის“ კონცეფციას, არამედ სრულიად განსხვავდება მისგან. 

ტერმინოლოგიური მსგავსების მიუხედავად, ეს ორი კანონპროექტი და, შესაბამისად, „უცხოური აგენტის“ კონცეფცია, რომელზეც დგას ეს კანონპროექტები, დიამეტრალურად განსხვავდება ერთმანეთისაგან. ქაღალდზე მსგავსების მიუხედავად, შემოთავაზებული კანონპროექტების მაპროვოცირებელი ანალოგები აბსოლუტურად სხვადასხვაგვარად მოქმედებენ პრაქტიკაში; 

„უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონპროექტი წარმოადგენს რუსეთში არსებული საკანონმდებლო აქტის ანალოგს, რუსული კანონმდებლობის კონცეფციების ტრანსპლანტს ქართულ სამართალში (ამავე რეგულაციების ანალოგიური კანონმდებლობა არსებობდა უნგრეთშიც, თუმცა იგი გაუქმდა ევროკავშირის პრინციპულ რეგულაციებთან შეუთავსებლობის საფუძვლით), ხოლო „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონპროექტი წარმოადგენს ამერიკული FARA-ს კოპირების მცდელობას(ცხადია, ამ შემთხვევაში კანონპროექტის თარგმანი არ არის FARA-ს ზუსტი ანალოგი და მისი სრული ვერსია. ამ კანონის მნიშვნელოვანი კონცეფციები და სამართლებრივი ტერმინები გამოტოვებულია, ზოგიერთი რამ კი დამატებულია). 

რუსულ-ამერიკული მიდგომების ძირითადი განსხვავებები 

ა) კანონის მიზნები:

რუსული კანონი გამჭვირვალობის საფარქვეშ ემსახურება არაკომერციული იურიდიული პირების/არასამთავრობო ორგანიზაციების, მედიისა და მასობრივი ინფორმაციის, ინტერნეტ საშუალებების კონტროლს მათი დაფინანსების წყაროების საჯაროობის მოტივით. 
FARA-ს მიზანია მოახდინოს ამერიკელი ხალხის ინფორმირება აშშ-ს საშინაო და საგარეო პოლიტიკაზე უცხოური მთავრობების, უცხოური პარტიების გავლენების შესახებ, რომელიც ამერიკაში მათი აგენტების/წარმომადგენლების მიერ ხორციელდება. ამ კანონით დადგენილია ამგვარი გავლენის გამჟღავნების, გასაჯაროების წესი. 

ბ) ვინ ექცევა რეგულირებულ სფეროში:

„უცხოური გავლენის აგენტის“ კონცეფციის გააზრებისათვის 3 ელემენტია მნიშვნელოვანი: (ა) ვის ეხება, ვისზე ვრცელდება (გამონაკლისების ჩათვლით); (ბ) რა საქმიანობაზე ვრცელდება; (გ) როგორია ურთიერთობა „პრინციპალსა“ და „აგენტს“ შორის, ანუ როგორი უნდა იყოს სააგენტო-წარმომადგენლობითი ურთიერთობა ამ სუბორდინაციული ურთიერთობის მონაწილეთა (საშინაო და საგარეო მხარეებს) შორის.

რუსული მიდგომა (რაც ასახულია ე. წ. ქართულ ვერსიაში):

ე. წ. ქართული ვერსიის მიხედვით, „უცხოური გავლენის აგენტად“ მოიაზრება ნებისმიერი არაკომერციული იურიდიული პირი და მედია ორგანიზაცია, რომელიც ღებულობს დაფინანსების (ფულადი ან სხვა აქტივების სახით) 20%-ზე მეტს უცხოური წყაროებიდან. 

რუსული კანონის თანახმად, ამ ორგანიზაციების დამატებითი მაკვალიფიცირებელი ნიშანი იყო მათი მონაწილეობა „პოლიტიკურ საქმიანობაში“. ე. წ. ქართული კანონით ეს მოთხოვნა არ არის, კრიტერიუმები კიდევ უფრო გამარტივებულია, რაც კანონის გავრცელების სფეროს დაუსაბუთებლად აფართოებს. 

რუსული კანონის თანახმად, უცხოური აგენტების რეგისტრაციის უფლებამოსილება ასევე მიენიჭა იუსტიციის სამინისტროს და მას 2014 წლიდან აგენტების იძულებითი რეგისტრაციის უფლებაც აქვს, ისევე როგორც ეს კანონპროექტის ე. წ. ქართული ვარიანტითაა გათვალისწინებული. რუსულ კანონში 2019 წელს განხორციელებული მორიგი ცვლილებების მიხედვით, ნებისმიერი ინდივიდი და მედია, რომელიც ღებულობს დაფინანსებას უცხოეთიდან და ავრცელებს ინფორმაციას, უნდა დარეგისტრირდეს, როგორც უცხოეთის აგენტი. ეს დანაწესი, ფიზიკური პირის გამოკლებით და იმ დათქმით, რომ ორგანიზაციის შემოსავლის 20% უნდა უკავშირდებოდეს უცხოურ წყაროს, ასევე ასახულია კანონპროექტის ე. წ. ქართულ ვერსიაში. 

შესაბამისად, ზემოთ მითითებული 3 ელემენტიდან ე. წ. ქართული ვერსია ეყრდნობა მხოლოდ პირველ კრიტერიუმს, ანუ ჩამოთვლის, თუ ვის ეხება აგენტად რეგისტრაციის მოთხოვნა, იმისდა მიუხედავად, თუ რა საქმიანობას ეწევა ან როგორია სუბორდინაცია, დავალება, ანგარიშვალდებულება, კონტროლი „პრინციპალსა“ და მის აგენტს/წარმომადგენელს შორის. წარმოდგენილი ე. წ. ქართული ვერსიის თანახმად „უცხოურ აგენტად“ კვალიფიკაციისთვის საკმარისია მხოლოდ ფორმალური კრიტერიუმი, უცხოური დაფინანსება ან შემოწირულობა, მატერიალური სახით, სხვა რაიმე კრიტერიუმის დაკმაყოფილება არ მოითხოვება. 

FARA-ს მიდგომა:

FARA უცხოური გავლენის აგენტად ნებისმიერი იურიდიული ან ფიზიკური პირის რეგისტრაციას ითხოვს, იმ შემთხვევაში, თუ იგი მოქმედებს, როგორც უცხოური პრინციპალის აგენტი, წარმომადგენელი, დაქირავებული პერსონალი, პრინციპალის მიერ სხვაგვარი უფლებამოსილებით აღჭურვილი პირი, რომელიც ასეთი პრინციპალის დაფინანსებით ან დაფინანსების გარეშე ახორციელებს შემდეგ საქმიანობას:

ა. ეწევა პოლიტიკურ საქმიანობას უცხოელი პრინციპალის ინტერესებისთვის აშშ-ში;
ბ. ეწევა საზოგადოებრივ ურთიერთობათა მრჩეველის ან პოლიტიკური კონსულტანტის საქმიანობას უცხოელი პრინციპალის ინტერესებისთვის აშშ-ში; 
გ. აგროვებს თანხებს ან გასცემს სესხებს პრინციპალისათვის ან მისი ინტერესების სასარგებლოდ; 
დ. წარმოადგენს უცხოელ პრინციპალს აშშ-ს მთავრობის ნებისმიერ წარმომადგენელთან. 

FARA-ს მიზანია, გახსნას, გაასაჯაროოს უცხოური პოლიტიკური გავლენა ამერიკის შეერთებულ შტატებში ხელისუფლების ორგანოებზე. FARA არ მიუთითებს არაკომერციულ იურიდიულ პირებსა თუ მედია ორგანიზაციებზე, ისე, როგორც ამას აკეთებს ე. წ. ქართული ვერსია. 

გ) განასხვავებს თუ არა „უცხოურ აგენტებს“ საქმიანობის მიხედვით ე. წ. ქართული (რუსული) კანონპროექტი? 

რუსული კონცეფცია, ისევე როგორც მისი ქართული ანალოგი, „უცხოური აგენტის“ ქვეშ, პირდაპირ და არაორაზროვნად მიუთითებს, ყველა არაკომერციულ იურიდიულ პირს და მედია ორგანიზაციას, რომელთა შემოსავლების 20%-ზე მეტი უკავშირდება უცხოურ წყაროებს (მათ შორისაა არაფულადი შენატანებიც). ამ სუბიექტებიდან გამონაკლისი, ისევე როგორც ეს რუსულ კანონშია, არის ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ დაფუძნებული არაკომერციული იურიდიული პირები, ასევე „სპორტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული „სპორტის ფედერაცია“ და „ადამიანის სისხლისა და მისი კომპონენტების ხარისხისა და უსაფრთხოების შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული დაწესებულება. ყველა სხვა არაკომერციული იურიდიული პირი, გარდა მითითებული გამონაკლისისა, მიუხედავად საქმიანობის ტიპისა, ექცევა „უცხოური აგენტის“ ცნების ქვეშ და ექვემდებარება რეესტრში რეგისტრაციას. პრაქტიკულად ასეთივე გამონაკლისებს შეიცავს რუსული ანალოგიც, სადაც დამატებით მითითებულია სავაჭრო პალატები. 
ე. წ. ქართული, ანუ რუსული ანალოგის თანახმად წარმოდგენილი კანონპროეტის მიხედვით, მნიშვნელობა არა აქვს არაკომერციული იურიდიული პირის საქმიანობის ტიპს, სფეროს. ნებისმიერი საქმიანობის არაკომერციული იურიდიული პირი ექცევა აგენტად რეგისტრაციის ვალდებულების ქვეშ, თუკი მისი დაფინანსების წყაროს 20% ან მეტი არის უცხოური. 

FARA -ს მიხედვით, უცხოურ აგენტად რეგისტრაციისათვის პირი უნდა ეწეოდეს პოლიტიკურ საქმიანობას ამერიკის შეერთებულ შტატებში პრინციპალისათვის ან პრინციპალის ინტერესებში. ცხადია ამერიკულ კანონსა და პრეცედენტულ სამართალში არსებობს „პოლიტიკური საქმიანობის“ განმარტებები ამ კანონის თვალსაზრისით, რის განხილვასაც აქ არ შევუდგებით. მნიშვნელოვანია, ის, რომ ამერიკული კანონი განსაზღვრავს გარკვეულ საქმიანობებს, რაც წინაპირობაა რეესტრში რეგისტრაციისათვის, ხოლო ე.წ. ქართული ვერსია, არაკომერციული იურიდიული პირის საქმიანობის რაიმე სახეს, როგორც რეგისტრაციის წინაპირობას, არ ითვალისწინებს. 

დ) „პრინციპალსა“ და „აგენტს“ შორის ურთიერთდამოკიდებულება/კავშირი

ე. წ. ქართული (რუსული) და ამერიკული კანონი მოითხოვს კონტროლის სხვადასხვა ხარისხს უცხოური პრინციპალის მხრიდან, იმისათვის, რომ პირი დაექვემდებაროს „უცხოურ აგენტად“ რეგისტრაციის ვალდებულებას. 

ე. წ. ქართული კანონის მიხედვით, ასეთი კონტროლის არსებობა უცხოური პრინციპალის მხრიდან, როგორიცაა უცხო სახელმწიფო და/ან პოლიტიკური პარტია, საერთოდ არ მოითხოვება. საკმარისია, მხოლოდ უცხოური დაფინანსების არსებობა. მაშინ, როდესაც ამერიკული კანონის (FARA) „უცხოური აგენტის“ კონცეფცია დგას სწორედ „პრინციპალის“ მხრიდან დავალების/კონტროლის არსებობაზე. ესაა სწორედ მთავარი და არსებითი სხვაობა უცხოური აგენტების კანონთა კონცეფციებში. სწორედ აქედან მომდინარეობს სახელწოდებაც ამერიკულ კანონში, რომლის პირდაპირი ტრანსპლანტი ქართულ კანონპროექტში აშკარად ემსახურება გარკვეული ფოკუს ჯგუფების განზრახ სტიგმატიზებას. 

FARA, განსხვავებით ე.წ. ქართული ანალოგისგან არ მოითხოვს დაფინანსების წყაროს მიხედვით პირის აგენტად რეგისტრაციას, არამედ FARA აწესებს უცხოური nexus/კავშირის/ურთიერთდამოკიდებულების მაღალ სტანდარტს და მოითხოვს, რომ უცხოურ აგენტთა რეესტრში რეგისტრაციას დაქვემდებარებული მხარე უნდა მოქმედებდეს მხოლოდ პრინციპალის მოთხოვნით, კონტროლით, მითითებით, დაქირავებით, ხელშეკრულებით და ა.შ. 

„უცხოური აგენტის“ ამერიკული კონცეფციისაგან განსხვავებით ე. წ. ქართული კონცეფცია (რომელიც არის რუსულის ანალოგი/ტრანსპლანტი ქართულ სამართალში) ეყრდნობა მხოლოდ უცხოური წყაროს დაფინანსების კრიტერიუმს. ამ კონცეფციას არ აინტერესებს რეგისტრაციას დაქვემდებარებული არაკომერციული იურიდიული პირის არც საქმიანობის ტიპი, არც პოლიტიკაში მისი მონაწილეობის ფორმა, არც მის მიერ უცხო პრინციპალის წარმომადგენლობა და არც ამ წარმომადგენლობის ხარისხი. უცხოური გავლენის აგენტად შერაცხვისათვის საკმარისია მხოლოდ უცხოური დაფინანსება ან შემოწირულობა. 

რუსული ანალოგის მსგავსად ე. წ. ქართული კანონპროექტი შეიცავს „უცხოელ აგენტად“ იძულებითი რეგისტრაციის წესს. მსგავს წესს არ იცნობს FARA. 

FARA მოითხოვს მხოლოდ იმ ტრანზაქციის გამჟღავნებას, სადაც პირი წარმოადგენს უცხო პრინციპალს. პარლამენტის მიერ პირველი მოსმენით მიღებული ე. წ. ქართული ვარიანტი კი ითვალისწინებს აგენტად რეგისტრირებული პირის სრულ გამოკვლევას, მისი მთელი საქმიანობის, ყოველგვარი შემოსავლების აუდიტირებას, რასაც საგადასახადო ორგანოების გარდა განახორციელებს იუსტიციის სამინისტრო. 

რუსული ანალოგის მსგავსად ე. წ. ქართული კანონპროექტი ასევე შეიცავს „უცხოური აგენტის“ უფრო მეტ სავალდებულო აუდიტსა და შემოწმებას, რასაც არ ითვალისწინებს FARA. ე.წ. ქართული კანონი არ იძლევა წარმოდგენას, თუ რა იგულისხმება „უცხოური აგენტის“ ფინანსური დეკლარაციის გამოკვლევაში, რაც უნდა აწარმოოს იუსტიციის სამინისტრომ. ასეთივე ბუნდოვანია მონიტორინგის დებულებები. არ არსებობს მონიტორინგის საკანონმდებლო დანაწესი. 

ბუნდოვანია პასუხისმგებლობის საფუძვლები ე. წ. ქართული კანონპროექტის მიხედვით. FARA აწესებს პასუხისმგებლობას კანონის მხოლოდ განზრახი დარღვევებისათვის. წარმოდგენილი ე. წ. ქართული კანონპროექტი პასუხისმგებლობას არ უკავშირებს განზრახ ბრალს, არამედ აწესებს პასუხისმგებლობას ყოველგვარი დარღვევისათვის